Cara yang paling gampang yang dilakukan oleh pemerintah untuk memungut pajak adalah dengan cara mewajibkan Wajib Pajak untuk melakukan pemungutan dan pemotongan atas pajaknya pihak lain. Cara seperti ini dikenal dengan nama sistem withholding tax. Dengan cara ini, pemerintah akan dengan mudah untuk mengumpulkan pajak tanpa memerlukan upaya dan biaya besar.[1] Oleh karena kelebihannya tersebut, banyak negara menerapkan withholding tax dalam sistem pajak penghasilannya sebagai suatu cara untuk memungut pajak, tidak terkecuali Negara Indonesia. Akan tetapi, yang membedakan antara sistem withholding tax yang berlaku di Indonesia dan di banyak negara adalah bahwa di banyak negara, penerapan withholding tax (i) dibatasi hanya terhadap penghasilan yang dikategorikan sebagai passive income (seperti: gaji, upah, bunga, royalti, dividen, dan sewa) dan (ii) sedikit negara yang menerapkan atas penghasilan dari kegiatan usaha (active income)[2] dan kalaupun ada, hanya diterapkan atas beberapa jenis penghasilan usaha. Hal ini disebabkan karena pemungutan pajak atas penghasilan usaha biasanya dilakukan melalui mekanisme angsuran masa yang jumlahnya dihitung sendiri oleh Wajib Pajak (dalam konteks Indonesia, biasa dikenal dengan nama angsuran masa PPh Pasal 25). Sedangkan di Indonesia, penerapan withholding tax hampir meluas dikenakan terhadap seluruh penghasilan dari kegiatan usaha seperti yang diatur dalam PER-70/PJ./2007 tanggal 9 April 2007. Dalam konteks UU PPh, withholding tax ini diperlakukan sebagai (i) angsuran pembayaran pajak (advance payment), atau (ii) sebagai pemungutan pajak final.
Seperti telah disebutkan di atas, withholding tax ini merupakan cara termudah bagi pemerintah untuk memungut pajak, tetapi di pihak lain, yaitu pihak Wajib Pajak, withholding tax ini menimbulkan beban pemenuhan kewajiban perpajakan (cost of compliance) yang tinggi, yaitu misalnya (i) beban administrasi, (ii) beban sanksi administrasi kalau terlambat memotong dan/atau menyetorkan, atau (iii) alpa tidak/belum memotong pajaknya pihak lain. Dengan kata lain, dalam sistem withholding tax ini, Wajib Pajak diwajibkan untuk memungut dan mengadministrasikan pajaknya pihak lain (Wajib Pajak lain) yang mana kewajiban untuk mengadministrasikan pajaknya pihak lain tersebut sebenarnya adalah tanggung jawab pemerintah (dalam hal ini adalah Ditjen Pajak). Apabila dikaitkan dengan sistem self assessment, yang memberikan kepercayaan penuh kepada Wajib Pajak untuk menghitung, memperhitungkan, membayar, dan melaporkan kewajiban perpajakannya (kewajiban pajak Wajib Pajak sendiri, bukan pajaknya Wajib Pajak lain/pihak lain), maka konsep sistem withholding tax ini berbeda dengan sistem self assessment. Dalam sistem withholding tax, Wajib Pajak diberi kewajiban untuk memotong, menyetorkan,dan mengadministrasikan pajaknya pihak lain. Sedangkan dalam sistem self assessment, Wajib Pajak berkewajiban untuk menghitung, menyetorkan, dan mengadministrasikan kewajiban pajaknya sendiri.
Dalam sistem withholding tax yang berlaku saat ini di Indonesia, kewenangan Ditjen Pajak dalam menentukan jenis-jenis penghasilan yang merupakan objek withholding tax. Tidak adanya pembatasan mengenai jenis-jenis penghasilan yang layak dan tidak layak dikenakan withholding tax tentunya akan memberi keleluasaan bagi pemerintah untuk terus memperluas pengenaan withholding tax ini. Alasannya adalah karena penerimaan pajak akan mudah terkumpul dan tugas pemerintah (Ditjen Pajak) cukup mengawasi saja, dan kalau ada Wajib Pajak tidak menjalankan withholding tax tersebut dengan benar, maka Ditjen Pajak tinggal menerapkan sanksi administrasi, yang tentunya akan menambah pundi-pundi penerimaan negara. Akan tetapi, bagi Wajib Pajak, perluasan withholding tax ini tentunya menimbulkan cost of compliance yang tinggi, karena mereka dibebani untuk memungut pajaknya pihak lain yang seharusnya bukan tanggung jawab mereka untuk memungut dan mengadministrasikannya. Pertanyaan kita bersama, mengapa hal ini bisa terjadi? Hal ini bermula dari luasnya pendelegasian wewenang yang diberikan oleh UU PPh yang berlaku sekarang kepada pemerintah untuk menentukan sendiri jenis-jenis penghasilan yang akan dikenakan withholding tax. Adapun pasal-pasal dalam UU PPh yang memberikan kekuasaan kepada pemerintah untuk menentukan sendiri penghasilan yang akan dikenakan withholding tax baik yang diperlakukan sebagai angsuran masa maupun pajak final adalah sebagai berikut:[3]
No. | Pasal | Jenis Penghasilan Usaha yang didelegasikan kepada Pemerintah |
1 | Pasal 4 ayat (2) | Atas penghasilan berupa bunga deposito dan tabungan-tabungan lainnya, penghasilan dari transaksi saham dan sekuritas lainnya di bursa efek, penghasilan dari pengalihan harta berupa tanah dan atau bangunan serta penghasilan tertentu lainnya, pengenaan pajaknya diatur dengan Peraturan Pemerintah. |
2 | Pasal 23 ayat (1) huruf c butir 2 | Imbalan sehubungan dengan jasa teknik, jasa manajemen, jasa kontruksi, jasa konsultan, dan jasa lainnya selain jasa yang telah dipotong Pajak Penghasilan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 21. |
3 | Pasal 23 ayat (2) | Besarnya perkiraan penghasilan neto dan jenis jasa lain sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c ditetapkan oleh Direktur Jenderal Paja |
Ke depan, dalam RUU PPh yang saat ini sudah dalam tahap pembahasan di DPR, perlu adanya pembatasan atas pengenaan withholding tax atas penghasilan usaha dan kalaupun ada, jenis-jenis penghasilan yang akan dikenakan withholding tax tersebut harus dinyatakan dengan jelas dan tegas dalam Undang-undang dan bukan didelegasikan kepada pemerintah. Kenapa harus dinyatakan dalam Undang-undang? Hal ini terkait dengan filosofi dari pajak yang intinya adalah bahwa pajak yang akan dipungut oleh negara harus berdasarkan kesepakatan antara warga negara dan negara yang dituangkan dalam Undang-undang. Pasal 23A UUD 1945 juga menyatakan secara tegas bahwa pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara diatur dalam Undang-undang. Sedangkan di AS dikenal dengan istilah “taxation without representation is robbery” dan di Inggris dikenal dengan istilah “no taxation without representation”. Selain itu, sebagai bentuk penghargaan kepada Wajib Pajak yang yang telah banyak membantu pemerintah dalam mengumpulkan pajak melalui sistem withholding tax perlu dipertimbangkan adanya pemberian kompensasi, seperti yang dilakukan di negara bagian Amerika Serikat yang memberikan kompensasi kepada pemotong/pemungut pajak untuk menutupi biaya yang telah dikeluarkannya dalam rangka melakukan administrasi pemotongan dan pelaporan pajak.[4] Semoga…..
[1] Leon Yudkin, A Legal Structure for Effective Income Tax Administration, Harvard Law School, Cambridge, 1971, hal. 31-32.
[2] Victor Thuronyi, Comparative Tax Law, Kluwer Law International, 2003, hal. 20.
[3] Darussalam dan Danny Septriadi, “Membatasi Kekuasaan Perluasan withholding tax atas Penghasilan Usaha”, dalam Membatasi Kekuasaan untuk Mengenakan Pajak: Suatu Tinjauan Akademis terhadap Kebijakan, Hukum, dan Administrasi Pajak di Indonesia, Grasindo, 2006, hal. 60.
[4] Peter S. Griffith, “Readings on Income Tax Administration”, dalam Patrick L. Kelley dan Oliver Oldman (editor), Harvard Law School, 1973, hal 359.
